PPP在十四五期間將進入成熟階段

PPP在十四五期間將進入成熟階段

金永祥 宋雅琴

2014年8月，大岳咨詢公眾號發表的《從中國PPP發展歷程看未來》一文指出，PPP自上世紀80年代中期引入中國以來，經歷了探索階段、試點階段、推廣階段、反復階段和普及階段共五個階段。在2013年至2020年的普及階段，PPP既經歷了大規模推廣帶來的高速發展，也經受了嚴格監管帶來的低迷萎縮。隨著監管環境的逐步穩定和各方信心的日益恢復，PPP走出低谷進入平穩運行的跡象明顯。2021年是我國十四五規劃的開局之年，在這一年，PPP將邁入第六階段——成熟階段。

1.普及階段（第五階段）回顧：PPP淬火成鋼

2013年下半年，隨著財政部和國家發改委陸續出臺一系列政策大力推廣PPP模式，PPP一度成為政府基礎設施融資的唯一合規工具，這極大地推動了PPP在中國進入普及階段。PPP應用的行業領域越來越廣泛，從過去以市政公用和交通行業為主，擴展到包含政府基礎設施和公共服務的十九個主要領域。同時，適用PPP模式的投資規模越來越大，到2017年四季度，PPP項目庫在庫項目數量曾一度達到1.4萬個，投資額高達18.2萬億。央企和地方國企繼民營企業和外資之后成為社會資本的主體，推動PPP從一種融資模式上升為國家經濟政策。

2014年到2017年是PPP的高光期，作為基建領域和投融資領域的行業熱點，媒體對PPP進行了廣泛的宣傳報道，行業內的研討沙龍接連不斷，同時PPP還吸引了其他行業大規模的人員轉行過來。高速擴張帶來了良莠不齊、泥沙俱下等問題，引起了監管層和有關各方的關注并強化了對PPP的規范和完善。2017年年底以來，財政部、發改委、國資委、金融監管部門先后發布了一系列政策文件，圍繞PPP建立了全方位的監管體系，PPP的應用范圍、操作流程和文件范本也逐漸穩定了下來。嚴厲的監管讓浮躁的市場冷靜了下來，渾水摸魚、借PPP之名違規上項目的漏洞被堵住，大浪淘沙將不堅定的參與方洗出，讓不專業的主體受到了教訓，漸漸地地方政府、社會資本和金融機構逐步回歸理性。這個過程，有損失，有代價，但這是PPP走向成熟的必經之路。

與此同時，對于PPP本質的認識也日漸深化。各方尤其是監管部門逐漸意識到，對PPP不能苛責求全，要用發展的、改革的眼光來看待PPP發展過程中出現的問題，判斷PPP的得失要與其他政府投融資工具進行比較，只要PPP的運作效果優于其他政府投融資工具，那么PPP就應該成為主要的政府投融資工具和治理工具。

綜上，我們總結PPP在普及階段有以下特征：（1）不同部門對成為PPP的主管部門熱情很高，相關政策層出不窮，從前期大力推廣到后期加強監管；（2）PPP成為行業熱點，吸引了大量資源；（3）PPP應用的范圍越來越廣；（4）PPP項目規模越來越大；（5）PPP的本質問題開始受到關注，各方愿意沉下心來深度反思PPP，PPP逐漸走向規范和完善；（6）各方對PPP的態度逐漸回歸理性，PPP作為經濟政策受到認可；（7）各方認識到，對PPP既要監管又不能苛責，這是PPP可持續發展的前提條件。

2.成熟階段（第六階段）的特征：PPP行穩致遠

普及階段中后期的深度政策調整促進了PPP的沉淀升華，隨著各方對PPP的邊界、合規性、治理優勢的認知逐步達成共識，我們認為，PPP從2021年將進入第六個發展階段——成熟階段，并開始表現出一些新的特征。成熟階段的PPP將具備如下七大特征：

一是PPP的政策不再劇烈波動。中央政府不會再大規模、運動式的推進PPP，相關部門將會把主要精力從爭做行業主管部門轉向對PPP項目的日常管理。PPP宏觀導向方面的政策會趨向穩定，具體管理層面的政策將隨項目實際執行情況的需求而進行細節的調整。PPP法有望出臺，將政策層面的經驗提升到法律層面上，進一步穩定各方預期，整個行業趨于平靜。

二是PPP成為政府基建投融資的常態化工具之一。圍繞PPP的一系列爭論基本塵埃落地，PPP的應用范圍、項目邊界、是否認定為隱性債務等問題解決之后，PPP將成為地方政府基建投融資工具包中的一個穩定可靠的工具，地方政府新啟動基建項目都會把PPP作為一個基本選項納入決策范圍。同時，常態化環境下，地方政府不再出于完成政治任務的目的來被動推進PPP項目，PPP項目將反映地方政府的真實需求。

三是市場的自主進化將主導PPP的走向。隨著監管政策對PPP市場的擾動趨少，各方主體會將更多的精力投入到項目要素的市場化配置決策上，以理性決策人的身份決定項目的走向。未來，PPP究竟適合用在哪些行業領域、到底能支撐多大的投資規模、政企雙方以何種權利義務形式展開合作，將不再是行政主導的結果，而是商業談判的結果。整體而言，PPP的行政色彩會淡化，市場色彩將更加濃重。

四是PPP的邊界將逐漸模糊，成為一種廣義的市場化運作模式。由于狹義PPP有著嚴格的范式和邊界，市場上逐漸出現一些類PPP模式，包括特許經營、ABO、封閉運行的片區開發等，其底層邏輯與PPP是一致的，都是用合同的方式設立政企之間的合作關系。PPP概念的重要性將逐漸淡化，項目各方將更重視項目的條件和運作模式的本質。

五是PPP作為一種政策要素，將為政府投融資體制的其他創新模式提供支撐。PPP與專項債的融合已經破冰，未來還有進一步優勢互補的可能性。隨著基礎設施資產證券化的探索步伐加快，PPP還能夠成為ABS、類REITs和REITs的基礎，為資產證券化項目源源不斷的提供優質底層資產?？梢灶A期，基于PPP的政策創新會不斷出現。

六是PPP將成為一種治理理念。越來越多的政府官員接受PPP的培訓、接受PPP的方法論，并在潛移默化中運用PPP思維來統籌各種資源，PPP將影響政府運作的方方面面。政府將放棄運動員的身份，重歸公共利益的代表者和監管者角色，將更多的精力放在項目決策、投資人選擇、合同管理、績效考核、項目監管之上。PPP帶來的這種治理理念，能夠從根本上改變政企不分、一事一議、事后討價還價等固有弊端，提升政府科學決策的水平。

七是PPP將成為高質量發展的抓手。PPP讓專業的人做專業的事，以社會資本身份參與PPP的眾多國有企業將借此機會向專業化的投資運營公司轉型，金融機構將逐漸轉向以項目融資為主的風險控制體制，咨詢公司中只有經驗豐富且具備較強專業實力的才能生存下來為地方政府服務。PPP將大幅提升我國作為市場經濟國家在國際上的影響力。

3.結語

歷經“青春期”的起起伏伏，成熟期的PPP將變得更為穩重，不再張揚。作為一種市場化的政府投融資工具，隨著前期行政推動色彩的淡化，PPP的發展將回到市場邏輯。

“十四五”規劃就統籌推進基礎設施建設提出了重要部署，并提出“發揮政府投資撬動作用，激發民間投資活力，形成市場主導的投資內生增長機制”。與此同時，盤活政府存量資產、化解地方政府債務的需求也與日俱增。在這一背景下，我們預計，“十四五”期間PPP將會在以下方面發揮更重要的作用：一是采用PPP方式盤活政府存量資產；二是PPP與專項債結合，整合資源、優勢互補，落實政府投資穩增長的任務；三是PPP與REITs結合，推動政府基礎設施向標準化的股權投資產品轉化。我們期待，PPP能更好的發揮政府投資的撬動作用，拓展基礎設施投融資路徑，引導民間投資投向基礎設施，在提升發展質量上發揮更大的作用，為政府投融資的市場化、專業化、規?；鞒龀志玫呢暙I。